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“两法衔接”中的检察监督问题研究
时间:2020-11-18 16:42 来源: 点击:

     近年来,我国检察机关积极推进“行政执法与刑事司法的衔接工作”(简称“两法衔接”),不断开展对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督。对推动执法机关依法行政,全面推进依法治国方略发挥着积极的作用,尤其在有效查处危害食品药品安全、制假贩假等危害民生领域的案件中,更是发挥着不可估量的作用。但检察机关在对“两法衔接”工作的监督实践中,还存在一些问题。因此,在当前形势下,有必要进行理论研究和实践探索,以完善“两法衔接”的检察监督工作。

一、建立“两法衔接”工作的检察监督的理论基础和必要性探索
(一)“两法衔接”中检察监督的理论基础
1.源于检察机关法律监督职能的属性
检察机关作为宪法规定的“专门国家法律监督机关”,监督对象为国家机关工作人员、全体公民及各种组织;监督范围为检察职能能够发挥作用的各个执法领域。对行政执法机关向司法机关移送涉嫌刑事犯罪案件的监督属于刑事诉讼中的前瞻性程序。
公安机关的刑事侦查职能不足于联接行政执法权和刑事司法权;法院处于消极被动地位,位于刑事诉讼程序的末端,同样不符合宪法对国家权力的划分安排。而只有检察监督权是一种全程权力,只有检察机关才全程参与整个刑事诉讼活动的始终。因此,赋予检察机关对“两法衔接”工作的监督,符合立法本意,而且检察机关在监督中能及时约束行政执法人员不作为、乱作为等滥用行政权力的职务犯罪行为。
2.符合权力制约的政治理念
从政治学理论来看,权力制约是国家权力体系的核心思想,任何权力的运行离不开权力制约权力、权力限制权力。行政权是一种非常强势的权利,是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力,又是最容易违法或滥用的一项权力。由于行政管理、行政执法的时效性、宽泛性特点,又使其成为最不愿接受监督、最难以监督的国家权力。因此,制约和监督权力的核心是制约和监督行政权,必须有相应的监督机制予以制约,以权力制约权力,从而保证行政权的规范有序运行。构建“两法衔接”机制,并强化检察机关的监督职能,则正是从权利运行层面,以行政执法机关向司法机送涉嫌刑事犯罪案件领域为着力点,对行政执法权进行监督制约,以保证国家权力依法行使。
3.现行法律法规规定的依据
《行政处罚法》第七条第二款规定“违法行为构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。”这是衔接行政执法与刑事司法之间关系的一条基础性规范。同时,国务院制定并公布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,以行政法规的形式确定了行政机关向司法机关移送涉嫌刑事案件的法律依据、基本程序、时限和法律责任等基本框架。
现行法律法规对检察机关监督“两法衔接”的规定主要体现在最高人民检察院颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中,其中赋予了检察机关对公安机关办理的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督权,并对监督方式进行了规定。2011年2月9日出台的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,从制度建设、实时监督办案情况、细化移送程序等方面逐步完善了“两法衔接”工作机制。
二、“两法衔接”中的检察监督必要性
(一)整顿和规范市场经济秩序
现行体制下,我们主要依靠行政和司法手段管理市场经济秩序。前者主要通过行政管理和行政执法行为,对破坏市场经济秩序的行为进行管理和处罚,维护公平、有序的市场环境;后者则主要依据行政司法、民事司法和行政司法的规定,对纠纷进行裁决,其中,刑事司法是打击和遏制经济犯罪的主要手段。因此,营造健康的经济发展环境,需要将行政执法与刑事司法进行有效衔接。检察监督作为“两法衔接”的重要内容,能够有效监督依法行政,推动涉嫌刑事犯罪的案件依法移动,加大对刑事犯罪的打击,形成整顿和规范市场经济秩序的合力。
(二)更大限度的保障民生
行政执法中很多内容与人民群众的衣食住行密切相关,其中许多行为恶劣、后果严重的行政执法案件已涉嫌刑事犯罪,更有一些行政执法人员不作为、乱作为的行为涉嫌职务犯罪,对此必须运用刑事司法的手段严加惩处,最大限度的保障民生。近年来,我国在食品药品、医疗卫生等领域出现了一系列危害民生民利的重大恶性事件,有些犯罪行为“打不死、打不绝”,不但影响了群众的生命安全,也带来了极其恶劣的社会影响,如毒豆芽、地沟油、毒胶囊等等。检察机关充分发挥监督职能,对制售有毒有害商品的犯罪分子给予严厉惩罚并查处了一批渎职失职的职务犯罪。
(三)形成打击合力,维护社会稳定
行政执法权与刑事司法权分属于两个不同的权力体系,在管辖范围和权力行使方式上存在一定的区别,但两者在职能的终极目标上是相通的,均是为了维护国家和社会的稳定,促进经济的健康发展。在对“两法衔接”工作的监督中,检察机关能够推动行政机关移送涉嫌刑事犯罪案件的力度,加大对刑事犯罪的打击,形成行政执法与刑事司法的合力,共同打击犯罪。同时,能够通过信息交流、资源共享等平台信息,在打击刑事犯罪时,打破各机关之间的壁垒和分割,有效整合部门资源,提高办案效率。如在2015年12月21日,“两法衔接”平台显示,灵寿县盐政管理所执法人员在集市上查获梁某某涉嫌贩卖假盐。我院干警第一时间与该所联系,确认犯罪事实及证据等,并建议移送公安立案侦查,现该案已经移送审查起诉并于2017年3月经法院判决,梁某某以生产、销售不符合安全标准的食品罪被判处有期徒刑一年。
三、 灵寿县开展“两法衔接”检察监督工作的基本情况
2013年3月,灵寿县人民检察院正式建立了“两法衔接”信息共享平台,经过4年的运行,截止目前,已有环保、税务、医疗卫生等不同系统的30个成员单位,网络构架已具规模。平台建立至今,各行政单位共向信息平台上传行政处罚案件累计1665件,共监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件36件。该院对“两法衔接”机制的监督,取得了一些成效,同时也存在一些问题。
(一)取得的初步成效
1.“两法衔接”工作机制逐步完善。平台运行以来,该院通过考察学习、走访调研、座谈交流等方式,进行探索和研究,先后出台和建立了联席会议、案件报备制度、情况月通报制度、移送监督、保密制度等一系列制度,对各成员单位的职责任务、执法权限、移送标准、时限要求等做了明确详细的规定。除此之外,该院积极征求县委、政府、人大等领导支持,专门成立了“灵寿县行政执法与刑事司法衔接项目领导办公室”,出台了《灵寿县“两法衔接”工作考核办法》将“两法衔接”工作纳入社会管理工作范围统筹部署,纳入各单位工作目标进行考核,促进了工作的顺利开展。该院每季度定期召开联席会议,及时进行情况通报及信息交流,并形成一个常态性的机制加以固化。截止目前,灵寿县人民检察院先后召开12次大型联席会议,其中针对各单位专职联络员进行培训3次,经验总结及交流2次,情况通报及工作部署4次,对专项活动进行动员3次,极大地推动了“两法衔接”工作的平稳顺利进行。
2.促进了依法行政。该院依托“两法衔接”信息共享平台,一方面,及时对行政执法机关上传的执法案件进行实时监督和备案审查,同时对涉嫌犯罪的刑事犯罪案件进行监督移送,坚决防止和纠正有案不立、以罚代刑等现象;另一方面对行政执法人员涉嫌不作为、乱作为的案件,提前介入、制发检察建议,从而减少和预防渎职失职的职务犯罪行为。平台运行以来,灵寿县人民检察院共审查行政执法案件1665件,监督行政执法机关移送涉嫌刑事案36件,同时发现行政执法人员渎职犯罪线索1件,发出检察建议11份,均得到回复,有力的促进了行政机关依法行政。
3.适时开展专项监督活动。灵寿县人民检察院在对两法衔接平台的监督中,采用个案监督与类案监督、横向监督与纵向监督相结合的方法,对平台上传的案件进行分析研究,从中发现危害社会管理和破坏市场经济秩序的典型问题,从而开展了多次专项监督活动。截至目前,该院已牵头开展了“灵寿县关于打击破坏生态资源环境犯罪的专项活动”、“灵寿县关于开展严厉打击危害食品药品安全犯罪专项”,并监督发现了3起非法占用农用地案件和9起涉嫌销售假药案,公安部门全部立案,社会反响强烈。
(二)实践中遇到的问题
1.认识不到位,工作开展不平衡。部分行政单位对“两法衔接”工作的重要性认识还不到位,重视程度不够,甚至对检察监督存在消极抵触心理。个别单位主动接受监督和移送案件的意识不强,存在被动应付、上传案件质量低、录入不及时、突击录入的现象,有的单位录入数目至今为零,以罚代刑的现象依然严重。
2.标准不统一,衔接不顺畅。目前,“两法衔接”的法律依据主要是行政法规和各部门会签的规范性文件,没有刚性的操作标准,检察机关无法掌握各行政机关执法状况和应移送案件的底数。而且在办案中,行政执法机关和刑事司法机关对案件的定性与证据标准存在一定的分歧,易发生不同部门机关间的互相推诿现象,造成案件应移送而未移送、应立案而无法立案、或者草率移送轻率结案的现象,影响准确、及时的打击犯罪。
3.人员不足,监督力度不够。两法衔接共享平台的录入信息量非常庞大,被监督的单位情况不一、案件种类纷繁复杂,尤其涉及到税务、食药等专业领域,更是需要投入极大的精力和人力来开展监督工作。但工作实践中,以灵寿县人民检察院为例,对“两法衔接”进行专门监督的工作部门是侦查监督科,该科室一共两名工作人员,同时还要对大量即将到达办案期限的案件进行审查批捕,人员不足的现象非常突出,严重影响了对“两法衔接”的监督工作深入开展。
四、完善检察机关对“两法衔接”工作监督的几点建议
(一)细化对“两法衔接”检察监督工作的操作规定
目前虽有规定明确了检察机关对“两法衔接”工作的监督,但缺乏细致可操作的规定。比照检察机关对公安机关的立案监督,建议专门出台一项检察机关对行政执法机关应移送案件的立案监督办法。对于检察机关发现行政执法机关有应当移送的涉嫌刑事犯罪的案件而不移送的,或者受害人认为行政机关应当移送而不移送的涉嫌刑事犯罪的案件的,检察机关有权要求行政执法机关说明不移送的理由,认为行政机关关于不移送的理由不成立的,检察机关可以要求行政机关移送案件。在此,为了确定是否需要通知行政执法机关移送案件,笔者建议赋予检察机关对涉嫌犯罪的行政执法案件相应的初步调查权。
(二)出台“两法衔接”的专门法律
行政执法与刑事司法隶属于不同的法律部门,其本身存在一定的差异性。因此,需要制定一部专门的行政执法与刑事司法相衔接的法律,详细规定衔接机制的各方面内容,以实现行政执法与刑事司法的科学衔接。尤其要对各领域的犯罪标准和移送依据作出明确规定;对行政执法阶段搜集的证据在刑事诉讼中的法律地位作出符合诉讼原则的解释;对行政案件证据与刑事证据如何衔接和转化进行有效规范;同时,还要规定何种情形时行政执法案件必须要移送;对不及时移送或者不移送案件的情形所应承担的法律责任予以明确对定。
(三)定期开展专项监督行动,狠抓大案要案
专项监督行动具有问题集中、解决及时、效果明显的特点。适时、集中的对犯罪行为易发、高发的领域开展专项活动,有利于及时、集中发现行政执法机关在案件的处理和移送中存在的问题,并可能发现行政执法人员的渎职失职行为。专项行动要突出重点,加大力度,要紧紧围绕与人民群众生产生活密切相关的问题、围绕破坏社会和谐稳定和影响经济发展秩序的问题,在生态资源环境、医疗卫生、食品药品、安全生产、住房保障等涉及民生民利的热点领域开展专项监督,找出一批应当移送而不移送、移送不及时、以罚代刑等严重涉嫌刑事犯罪的行政案件,狠抓一批大要案,并切实进行跟踪监督,对相关的职务犯罪也要一抓到底。
(四)建立强有力的专业队伍,加大监督力度
“两法衔接”的监督工作是一项涉及范围广、横跨多单位、涉及多专业的专门工作,以检察机关侦查监督部门内设机构的存在形式来开展此项工作,具有很大难度。因此,笔者建议,一方面设立专门的“两法衔接”监督部门,对行政机关在执法活动中形成的法律文书,如案件的受理、立案、撤案及处罚等进行备案审查,使行政机关的日常执法活动处于监督之下;另一方面要提升人员素质,加强对“两法衔接”工作涉及到的有关文件及专业知识的培训,提高在监督中发现、处理问题及固定和完善证据的能力。
(五)检察机关在具体监督工作中需注意的节点
“到位不越位,参与不干预”,检察机关在对“两法衔接”的监督工作中,需注意以下问题:一是检察权与行政权分属不同的国家权力,“两法衔接”工作涉及到行政机关、公安机关和受害人三方的关系,利益群体的特殊性决定了检察机关在监督中要妥善处理好各方关系;二是把握好监督的分寸和范围。检察监督权不是无限的,必须控制在法律的框架之内,决不能包办代办,更不能干预行政执法活动;三是注意配合。检察机关在监督工作中作出决定之前,要充分听取行政机关和公安机关的意见和建议,权衡涉及到的各方利益,提升监督的效果和质量
结 语
检察机关作为法律监督机关,负有国家法律实施的全面监督职能。近年来,检察机关对行政执法机关移送涉嫌刑事犯罪案件的监督力度不断加大,此项监督工作,是基于检察机关的职能定位、依据相关法律规定,有存在的法律依据和现实基础。 笔者认为,检察机关对“两法衔接”工作的法律监督,对营造健康的社会经济秩序、更大限度的保障民生、维护社会稳定等各方面都有着积极的意义,此项工作应当得到重视和强化。应当从完善法律法规、健全工作机制、加强人员保障等方面加以完善。
 
 
 
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